Meer aandacht voor het boeterapport!

Volgens het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst (BBBB) is een kennisgeving (art. 67g lid 2 AWR) een boeterapport in de zin van art. 5:48 Awb. Daarmee wordt tekortgedaan aan de functie van een boeterapport. Ik pleit dan ook voor meer aandacht voor het boeterapport.

Bestuurlijke boeten zijn in de fiscaliteit geen uitzondering. Een belastingplichtige moet tijdig met zijn belastingaangifte de juiste gegevens aan de fiscus verstrekken zodat een correcte heffing kan worden vastgesteld die vervolgens ook tijdig en volledig moet worden betaald. Doet de belastingplichtige dit niet, dan kan de inspecteur een boete opleggen. In beginsel is dit een verzuimboete maar in geval van (voorwaardelijk) opzet of grove schuld kan ook een zwaardere boete, een vergrijpboete, aan de orde zijn.

Omdat een bestuurlijke boete kwalificeert als een strafrechtelijke sanctie zijn de waarborgen uit art. 6 EVRM – het recht op een eerlijk proces – van toepassing.¹ In dat kader is in art. 67g lid 2 AWR jo. art. 5:9 Awb vastgelegd dat de belastingplichtige vóór (en uiterlijk bij) het opleggen van de bestuurlijke boete door de inspecteur middels een afzonderlijke kennisgeving moet worden ingelicht over in ieder geval de overtreding en het overtreden voorschrift.² Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat met zo’n kennisgeving de reden en de aard van de beschuldiging en de op te leggen boete met de betrokkene wordt gedeeld. Het uitgangspunt is dat de betrokkene in staat wordt gesteld zijn verdediging adequaat voor te bereiden.³

Specifiek voor de vergrijpboete is in de wet (art. 5:48 lid 1 jo. art. 5:53 lid 2 Awb jo. art. 67pa lid 1 AWR) vastgelegd dat de inspecteur de verplichting heeft om een boeterapport op te maken. Dit rapport wordt toegezonden of uitgereikt bij de uitnodiging voor het horen aan de betrokkene (art. 5:50 Awb).⁴ Uit de Memorie van Toelichting volgt dat een boeterapport een belangrijke rol speelt in het vervolg van de procedure. Het verschaft de betrokkene niet alleen zo snel mogelijk informatie over hetgeen waartegen hij zich moet verweren, maar het kan ook nuttig zijn voor de bewijsvoering (“veelal één van de belangrijkste bewijsmiddelen”) en voor de toetsing door de rechter.⁵

Opmerkelijk is echter dat in art. 12 lid 2 BBBB is bepaald dat een kennisgeving een boeterapport is in de zin van art. 5:48 Awb. Naar mijn idee kan een boeterapport weliswaar een kennisgeving zijn, maar gaat het omgekeerde niet op gelet op de bedoeling van de wetgever. De functie van een boeterapport strekt verder dan enkel het zo snel mogelijk informeren van de belastingplichtige. Het boeterapport ziet ook op de bewijsvoering en de toetsing door de rechter en zal derhalve (doorgaans) meer informatie bevatten dan een kennisgeving. Dat de functie van het boeterapport anders en meer omvattend is dan een kennisgeving volgt ook uit het gegeven dat er separate bepalingen in de wet zijn opgenomen ten aanzien van de kennisgeving en het rapport, alsmede dat er onderscheid wordt gemaakt in gevallen waarin wel (vergrijpboete) en gevallen waarin geen boeterapport (verzuimboete) behoeft te worden opgemaakt. Daar komt bij dat het voorschrift van het boeterapport relatief nieuw is, terwijl het voorschrift van een kennisgeving al veel langer bestond (art. 67g lid 2 jo. art. 67p lid 1 AWR oud).⁶ Door het boeterapport zo uit te kleden dat het niet meer hoeft te zijn dan een kennisgeving wordt naar mijn idee aan de functie en de noodzaak van het boeterapport voorbijgegaan.

Toch zou het de praktijk naar mijn idee juist ten goede komen indien er wel onderscheid zou worden gemaakt tussen een kennisgeving en een boeterapport. Door reeds in een eerder stadium gegevens over de bewijsvoering of relevante gegevens voor de rechterlijke toetsing middels een boeterapport aan de belastingplichtige te verstrekken, komt er immers ruimte om serieuzer naar de voorkant te kijken. De belastingplichtige kan eerder (meer) argumenten op tafel leggen waardoor een onnodige procedure of zelfs het opleggen van de boete kan worden voorkomen. Gebeurt dat niet, dan zal de belastingplichtige moeten wachten tot de bezwaarfase. Immers bestaat dan pas het recht op inzage in het boetedossier van de inspecteur. Een belastingplichtige doet er daarom goed aan om de kennisgeving niet zomaar te accepteren als boeterapport. Mede om die reden is naar mijn mening deskundige bijstand bij boetezaken ook reeds in de aanvangsfase van groot belang.

——————–

1. HR 19 juni 1985, ECLI:NL:HR:1985:AC8934, BNB 1986/29.
2. Het gebruik van de woorden ‘zo nodig’ in onderdeel b van art. 5:9 Awb geeft aan dat een aanduiding van plaats en tijd alleen hoeft te worden gegeven voorzover dit vereist is om de gedraging te identificeren. Over het algemeen zal dit bij het
   opleggen van een fiscale boete niet nodig zijn (Kamerstukken II 2005/06, 29702, nr. 7, p. 39).
3. Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 92–93 (MvT).
4. Kamerstukken II 2010/11, 33004, nr. 3, p. 61 (MvT).
5. Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 146-147, 151 (MvT).
6. Het voorschrift van het boeterapport geldt pas sinds de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Awb per 1 juli 2009. Daarvoor bestond al het voorschrift van een kennisgeving voorafgaand aan het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit voorschrift was toen nog opgenomen in de AWR.